최승로가 시무28조를 건의할 당시에 중앙에는 고려왕이 있었지만, 아직 조정 내에 공무원 인프라가 부족+재정부족으로 지방에까지 모든 공무원을 파견(지방행정을 담당할 사또의 파견)이 어려웠었습니다. 그래서 일단 전국에 있는 도시중에 좀 큰 12개의 도시를 먼저 선정해서 거기부터 지방관을 보내자는 겁니다.

12목이라는 큰 도시에서 주변의 작은 도시들을 아울러서 중앙의 통치력을 전달케 하려는 목적이죠

삼국시대에 파견했던 욕살 방령 군주 사신 이런 직책 역시 중앙에서 지방행정구역에 파견했던 지방관인데, 시대상으로 미루어 '파견'한 공무원일 수도 있고, '인정'한 공무원일 수도 있습니다. 중앙의 지방에 대한 통제력이 어떠하냐에 따라 그 성격이 달라지곤했습니다.

그렇다면 삼국시대에도 지방관이 있었는데 고려초기에는 왜 없느냐? 신라하대에 호족들이 등장하여 신라라는 기존 국가의 지방통제력이 전무해진 상황이었기 때문입니다

2. 전국을 12목으로 구성한건 전술한 바와 같이 형님도시들을 선정해서 주변 작은 도시들을 아우르는 방식으로 중앙의 통제력을 지방에 미치고자하는 방식이었습니다. 이것이 후에 12목중에서 중요한 4개 도시들을 승격시켜, 4도호부 8목으로 편성됩니다.

이것이 나중에 전국행정구역 편제를 정리하는 과정에서 형님도시와 소도시를 아우르는 방식 외의 개념으로 현재 시-도와 같이 5도양계경기의 영역지정을 한것이구요

각 도,계,경기로 분류-지정된 구역에서는 기존 12목에 들 정도로 큰 도시였던 곳이 대체적으로 중심지 역할을 계승했다고 생각하시면 됩니다. 

여기서 '계'지역은 국경선을 마주한 영역으로서 군사적 의미가 강했기 때문에 파견한 지방'도지사'로 병마사를 보내는 것이구요, '도'지역은 군사보다 행정적 의미가 강했기 때문에 파견한 지방'도지사'로 안찰사를 보내는 겁니다.

(물론, 안찰사는 현재 도지사처럼 파견직이 아니고, 감찰직으로 존재합니다)

군사적 의미로 병마사가 파견되는 것이니, 권력상으로는 병마사가 안찰사보다 강할 수는 있지만,, 어느책에서 그렇게 설명하는지 의문이네요

[목사 병마사 안찰사 그밑에 수령 그리고 향리 그리고 촌장 이게맞나요??]

도,계,경기의 영역지정 하부에는 부-목-군-현이 설정됩니다.

이것은 현재의 시-군 으로 급을 나눈 형태라고 볼 수 있는데요.

그 중 목에 파견된 지방관을 목사라고 합니다. 그래서 목사는 수령의 일종입니다

따지자면, 병마사/안찰사 - 수령 - 향리 라고 볼 수 있겠네요

복붙그만요